基层人大代表履行职责情况分析与思考

基层人大常委会应着力提升人大代表履行职责的能力

人大代表是人民权力的受托者和人民意志的表达者，是国家权力的直接行使者。作为国家权力机关组成人员，他们的个体作用发挥得如何，直接关系到人民代表大会的整体功能。而人大代表整体履行职责的能力如何则取决于各个代表个体素质的高低。这些年来，随着人民代表大会制度的不断完善，基层人大代表整体履行职责的能力在逐步提高，作用也发挥得越来越好。但是与宪法及人民的要求、与社会主义民主政治建设和经济社会发展的要求相比，还存在一定的差距，少数基层人大代表履行职责的能力还存在一定的问题，有待进一步提升。
一、基层人大代表履行职责的能力不强
（一）整体结构有待调整。各级人大履行职责无不涉及到政治、经济、文化、法律及社会生活等各个方面的内容，客观上要求组成各级人民代表大会的代表必须来自社会各界，包括各方面有真实才能的代表人物，这是保证代表整体履行职责能力的前提条件。就目前来讲，人大代表的结构，尤其是基层人大代表的结构，确有一些不尽合理的地方。一是专职代表在代表总数中的并重太少。我国人民代表大会制度主要实行的是代表兼职制，人大代表的职责在闭会期间主要由人大常委会组成人员来履行，而人大常委会人员中有近一半是兼职人员，因此，要完成好与社会主义现代化建设事业相适应的社会主义民主与法制建设的大量的工作任务，显然有些力不从心。二是部分代表尤其是来自农村和街道的代表文化水平相对较低，缺乏经济、行政、法律基本知识，对问题的理解能力、分析能力相对较弱一些，审议和监督“一府两院”工作往往抓不住关键和要害，有的代表连向选民述职的能力都不具备，更谈不上参政议政。三是专家型代表在代表中的比重不足。在基层人民代表大会的代表中，各方面优秀人才的比例太低。在审议通过财政预决算时，由于财经方面的专家代表少，往往提不出什么有见地的意见，财经监督难以打开局面；对司法工作的监督，由于熟悉法律法规和司法工作的代表少，监督难免流于形式，缺乏实效；组织专项视察调研，由于相关业务知识型代表少，视察往往是“外行看热闹”、走马观花。四是领导干部代表占有的份额过多，从人大的会议和代表小组活动来看，领导干部代表因工作忙而请假的情况比较多，一定程度上影响了会议和活动。同时政府官员当代表还有一个自己监督自己，关系不顺的问题。
（二）参政议政水平有待提高。总的来说，绝大多数的人大代表为人民群众说话办事的意识强、热情高，但是由于整体参政议政能力尚有欠缺，整体履行职责的情况还不能达到人民群众的要求。一是语言表达能力欠缺，妨碍了民声的充分反映。来自基层的人大代表，直接接触人民群众，听到基层群众的呼声最多，但是一些代表一到人代会上审议发言时，不是语无伦次，表达不清，说不到点子上，就是干脆一言不发，当“哑巴代表”，人民群众的意见得不到充分的反映。二是文字表达能力欠缺，限制了民情的及时上传。不少基层代表对民情非常了解，掌握得也比较及时，有些代表虽然通过书面及时反映了一些情况并提出了不少的建议意见，但不是表达得不清楚，就是不符合建议意见的撰写要求，给建议意见的交办和办理带来不少困难；还有的限于文字表达能力，干脆什么也不写。三是调研能力欠缺，影响了民意的真实表达。一些代表在参加视察、检查和调研等活动中，只会就问题表面看问题，听别人怎么说自己就怎么喊，有的只能讲一些房前屋后、鸡毛蒜皮和与自己利益相关的小事，缺乏全局意识、综合分析问题和判断是非的能力，不能透过事物的现象把握问题的本质，人民群众的真实意愿往往得不到全面的反映。四是协调能力欠缺。一些代表在平时工作或代表活动中确实发现了问题，也找出了问题的症结所在，但对于如何敦促有关部门解决问题，却是一筹莫展，缺少应有的组织协调能力，只能是干着急。
（三）“代表意识”有待增强。人大代表的“代表意识”强不强，直接影响到代表职责的履行和整个人大工作的成效。从目前的情况看，大多数代表都有较强的代表意识，但也有一些代表缺乏应有的“代表意识”。一是满足于获得“人大代表”的政治身份，乐于当“荣誉代表”。有的代表只有光荣感，缺少责任感，把代表身份当作是“政治待遇”、“荣誉称号”，有个别的甚至是常委会的委员经常不参加常委会会议，代表活动不积极，对人大工作无热情，没有真正意识到代表是一个职务，肩负着代表人民行使当家作主权力的神圣职责。二是满足于参加会议和活动，乐于当“南郭先生”。有的参加视察、检查和调研等活动，只是“跟着走、懒得问、不发言”，谈不上把民情、民意、民声反映好。这些代表由于缺乏应该具有的“代表意识”，往往发挥不了作用。身为人大代表，有的对人民代表大会制度的性质、作用认识不清，对法律赋予自己的职权与义务搞不明白。还有的一界代表当下来，议案无一份、建议无一条、发言无一次，典型的“三无”代表。三是极个别的代表，参加代表选举的动机不纯，不是为了反映人民群众的意愿和要求，而是利用人大代表的身份，谋取个人私利。
三、基层人大代表履行职责能力不强的原因
（一）选举工作中由于认识的某些偏位，对代表在履行职责上的基本素质要求重视程度不够。一是一些负责选举工作的同志总是认为对代表的政治素质要求是硬的，而对代表履行职责素质上的要求则是软的，可以等到代表当选后再通过培训等途径来解决。因此，在选举实践中往往重政治素质，轻履职的素质要求。二是在选举工作中对党与非党、妇女、少数民族、社会各界等代表的结构比例要求的理解过于机械，过多地考虑代表的各种结构比例是否符合要求，忽略了代表履行职责素质要求的落实。三是选举中为保证行业、部门和具体生产实践中的先进模范能够当选考虑得多，而对这些先进模范当选后是否能够有足够的时间、足够的热情、足够的精力来履行职责缺乏综合考虑，忽略了代表在整体结构上是否有利于人大工作的开展。
（二）选举过程中由于具体操作上不够仔细，导致选出的代表在整体上履行职责的能力不尽人意。一是在县乡一级人大代表选举中，代表名额分配前未仔细研究，硬性规定这个选区要选妇女代表，那个选区要选非党代表等等。二是在选区划分时只考虑到各选区每一代表所代表的人口数是否相当，而对选区内是否具有合适的人选缺乏周密的考虑，只考虑局部的周到，而没有考虑全局的周全等。三是提名代表候选人时，没有广泛发扬民主，充分调动选民联名提名候选人。在确定正式候选人时，没有广泛征求意见就草率确定，甚至搞内定。四是县乡人大代表选举过程中对候选人的介绍过于简单、抽象，通常只是介绍候选人的姓名、年龄、性别、职务和简历，而对其政治思想、文化素养、工作能力和参政议政水平则很少介绍，甚至根本不介绍。这样选民由于对代表候选人的了解不深，知之甚少，投票必然带有很大的盲目性和随意性，选出的代表未必就是本选区最为合适的人选。
（三）选举工作因制度上尚有缺陷，难以保证具有较高履行职责素质的人当选。一是对代表名额规定得偏多，而常设机关组成人员名额规定得较少。代表基数大，不仅直接影响了代表整体素质的提高，也不利于开会讨论，不利于提高议事效率。而常设机关组成人员的数量太少，又不利于人大工作的正常开展和人大职能的充分发挥，很难与形势的发展要求相适应。二是缺乏对代表资格条件的全面而又具体的规定，这一欠缺往往造成在选举实践中对代表任职素质要求的认识模糊，给选举工作中把握代表素质带来一定的操作困难。三是选举法上关于可以书面委托其他选民代为投票的规定欠科学。在实际操作中，被委托人很少考虑委托人的意愿而按照自己的意愿填写委托票，往往还容易被一些居心叵测的人利用。四是代表构成的规定欠科学、严谨。我国的人大代表构成所遵循的划分方式已不能充分反映我国现阶段的国民构成，不利于充分体现代表的代表性，也不利于提高代表构成的合理性和代表的整体素质。此外，有关党与非党、少数民族、妇女、年龄结构等方面的要求在法律上规定得比较笼统，主要靠政策规定，对于代表选举这种法律性要求很强的工作来说显然不够严谨。五是选举法中缺乏能使优秀人才脱颖而出的竞选机制。
（四）基层人大代表培训力度有待加强，代表活动范围、次数和经费有待增加。一是基层人大代表多数处在生产第一线，文化水平相对较低，政治、经济、法律知识相对欠缺，理解和分析问题的能力相对较弱，亟需培训。二是代表小组划分以行政辖区为基础，代表活动的范围不广，每年两次活动，次数较少。三是代表活动的经费尚显不足，难以保障代表履行职责所需。

三、提升代表履职能力的思考
一是要加大宣传引导力度，努力排除思想认识障碍。运用各种媒体加大对人大代表选举工作重要性和人大代表履行职责所必须的政治、文化、能力和身体素质要求的广泛宣传，消除选举中的认识误区。
二是要全面正确地把握对代表结构的要求，增强选举工作的责任感，做好做细选区划分、名额分配、选举指导等方面的工作。
三是要进一步完善选举制度，把具有广泛的代表性和具备履职能力有机结合起来，使人大代表的选举既具有广泛的代表性，选举出来的代表又具有履行职责的能力。
四是要逐步扩大和增加代表活动的范围、次数和经费，使代表履行职责具有更大的空间，更多的机会，更好的条件。
五是要加强对人大代表的培训，采取小组活动、讲座、考察、旁听案件、以会代训等方式，系统的、规范的定期组织人大代表学习政治、经济、法律、行政管理以及人大工作知识等，不断提升人大代表履行职责的能力。

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2007年10月

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